مظاهر گودرزی: مرز میان اختیارات دولت در مدیریت منابع آب و حقوق مالکانه مردم بار دیگر با صدور رأی اخیر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درباره بستر و حریم رودخانه‌ها به موضوعی بحث‌برانگیز تبدیل شده است؛ رأیی که می‌تواند در نحوه مواجهه وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای با اراضی مجاور رودخانه‌ها تأثیرگذار باشد. اما مسئله فقط تعیین حدود اختیارات این دستگاه‌ها نیست؛ بلکه پرسش اساسی این است که آیا عمومی بودن منابع آب به دولت اجازه می‌دهد درباره زمین‌های واقع در بستر و حریم رودخانه‌ها نیز همچون یک مالک تصمیم بگیرد؟
صادق جمالی، حقوقدان و کارشناس رسمی دادگستری در امور آب، با تفکیک میان مالکیت منابع آب، حق بهره‌برداری و مالکیت اراضی، تأکید می‌کند که «اختیار وزارت نیرو در تعیین بستر و حریم، به معنای مالکیت بر تمام اراضی مجاور رودخانه یا اختیار مطلق برای سلب حقوق مالکانه اشخاص نیست». او معتقد است رأی دیوان بیش از آنکه تغییری در اصل مدیریت منابع آب ایجاد کند، حدود قانونی اختیارات دولت و حقوق مردم را مشخص کرده است.
متن کامل گفت و گو در ادامه آمده است:
مهم‌ترین بخش‌های گفت و گو:
- تمرکز اختیارات در وزارت نیرو و غلبه نگاه سازه‌ای، از چالش‌های اصلی مدیریت آب در ایران است.
- وزارت نیرو یکی از ارکان مدیریت آب باشد، نه تنها مرجع تصمیم‌گیرنده در تمام ابعاد مربوط به آب
- مالکیت عمومی آب به معنای تمرکز تمام اختیارات در یک دستگاه دولتی نیست.
- صلاحیت وزارت نیرو در تعیین بستر و حریم، اختیار مطلق برای سلب مالکیت اشخاص ایجاد نمی‌کند.
- تعیین بستر و حریم رودخانه‌ها باید با رعایت ضوابط فنی، اطلاع‌رسانی و امکان اعتراض مالکان انجام شود.
- وزارت نیرو نمی‌تواند با استناد به مفاهیم کلی، حقوق معتبر مالکانه مردم را نادیده بگیرد.
مالکیت آب در ایران چگونه تعریف شده است؟
*مالکیت آب در ایران به عهده چه کسی است و این نظام حقوقی از چه زمانی شکل گرفت؟
تحول نظام حقوقی آب در ایران به‌ویژه از سال ۱۳۴۷، با تصویب قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن وارد مرحله جدیدی شد. بر اساس این قانون، آب‌های سطحی و زیرزمینی به‌عنوان ثروت ملی و متعلق به عموم شناخته شدند و بهره‌برداری از آنها تابع مقررات قانونی قرار گرفت. پس از انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ نیز اصل ۴۵ قانون اساسی، آب‌های عمومی را در شمار انفال و ثروت‌های عمومی قرار داد و اداره آنها را در اختیار حکومت دانست. در ادامه، قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱، این مبنا را تکمیل کرد و در ماده ۱، آب‌های عمومی و منابع آب زیرزمینی را از مشترکات و در اختیار حکومت قرار داد.
در روند تصویب قانون توزیع عادلانه آب، شورای نگهبان قانون اساسی، اطلاق انفال به منابع آبی را مغایر شرع اعلام کرد که همین موضوع باعث شد تا در متن نهایی قانون توزیع عادلانه آب، منابع آبی ذیل مشترکات قرار گیرد؛ بنابراین، در نظام حقوقی فعلی ایران، منابع عمومی آب دارای تعلق عمومی هستند و دولت از طریق نهادهای قانونی، مسئولیت حفاظت، تخصیص، صدور مجوز و نظارت بر بهره‌برداری از آنها را بر عهده دارد. البته این موضوع با حقابه‌ها و حقوق قانونی اشخاص برای بهره‌برداری از آب متفاوت است.
*مزایا و آسیب‌های قرار گرفتن مدیریت متمرکز دولتی آب در اختیار حکومت چیست؟
قرار گرفتن مدیریت منابع آب در اختیار دولت می‌تواند مزایایی مانند حفاظت از منابع عمومی، برنامه‌ریزی در مقیاس ملی و حوضه‌های آبریز، تنظیم حقابه‌ها، کنترل برداشت‌های غیرمجاز و اجرای طرح‌های زیربنایی داشته باشد. با این حال، تمرکز گسترده اختیارات در یک دستگاه دولتی، به‌ویژه هنگامی که آن دستگاه از ظرفیت نهادی کافی و نگاه جامع به ابعاد مختلف آب برخوردار نباشد، می‌تواند مشکلات جدی ایجاد کند. یکی از چالش‌های اصلی نظام مدیریت آب ایران تمرکز تصمیم‌گیری در وزارت نیرو و غلبه رویکرد سازه‌ای و تأمین‌محور بر مدیریت منابع آب است.
در چنین رویکردی توجه به ساخت سد، انتقال و توزیع آب، غالبا بر ملاحظات زیست‌محیطی، اقتصادی، اجتماعی، حقوقی و پایداری اکوسیستم‌های آبی غلبه می‌کند. از سوی دیگر، فقدان مدیریت یکپارچه حوضه‌ای به علت استانی شدن مدیریت منابع آب پس از لایحه پرابهام قانون استانی‌شدن آب‌ها در دولت اصلاحات محدود بودن مشارکت جوامع محلی و بهره‌برداران، تعارض وظایف دستگاه‌های اجرایی و ضعف سازوکارهای پاسخگویی، از دیگر پیامدهای تمرکز نهادی است.
آثار این چالش‌ها را می‌توان در وضعیت نامناسب بسیاری از رودخانه‌ها و تالاب‌ها، افت سطح آب‌های زیرزمینی، گسترش فرونشست زمین، تشدید بحران‌های آبی، غافلگیری و ناکارآمدی در دوره‌های سیل و خشکسالی مشاهده کرد. علاوه بر دولتی بودن مدیریت منابع آب، تمرکز و انحصار اختیارات در یک دستگاه با رویکرد محدود و غیرجامع معضل اصلی دیگر است. بنابراین، راهکار را باید در حرکت به سوی حکمرانی یکپارچه، حوضه‌محور، مشارکتی و پاسخگو جست‌وجو کرد؛ به‌گونه‌ای که وزارت نیرو یکی از ارکان مدیریت آب باشد، نه تنها مرجع تصمیم‌گیرنده در تمام ابعاد آن.
مالکیت آب با حق برداشت از منابع آبی متفاوت است
*مالکیت آب با حق بهره‌برداری از آن چه تفاوتی دارد و این تفاوت در عمل چگونه رعایت می‌شود؟
مالکیت آب ناظر بر تعلق حقوقی خود منبع طبیعی آب است، در حالی که حق بهره‌برداری به معنای اختیار استفاده از آب در حدود و شرایط تعیین شده در قانون یا مجوزهای قانونی است. بنابراین، ممکن است شخصی مالک منبع آب نباشد، اما بر اساس حقابه معتبر یا پروانه بهره‌برداری، مجاز به برداشت و مصرف مقدار معینی از آن در مدتی معین باشد. در نظام حقوقی ایران، قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن مصوب ۱۳۴۷ و سپس قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱، میان منابع آب عمومی و حقوق اشخاص برای بهره‌برداری از آنها تفکیک قائل شده‌اند.
برای مثال، مالکیت یک زمین کشاورزی به‌خودی‌خود مجوز برداشت آب زیرزمینی نیست؛ حفر چاه و بهره‌برداری از آن مستلزم رعایت مقررات و اخذ مجوزهای قانونی است. همچنین، دارنده پروانه چاه مالک سفره آب زیرزمینی نیست و صرفاً در حدود میزان، نوع و شرایط مصرف مندرج در پروانه حق برداشت دارد. ماده ۱۸ قانون توزیع عادلانه آب نیز حقابه‌های موجود را به رسمیت شناخته و امکان تعیین پروانه مصرف معقول برای صاحبان آنها را پیش‌بینی کرده است. مواد ۲۷ و ۲۸ همین قانون نیز محدودیت‌ها و شرایط مربوط به پروانه مصرف آب را مشخص می‌کنند. بنابراین، باید میان سه مفهوم تمایز قائل شد؛ اول مالکیت یا تعلق عمومی منابع آب، دوم حق بهره‌برداری اشخاص از منابع آب، سوم اختیار حاکمیتی دولت در حفاظت، تخصیص، صدور مجوز و نظارت بر بهره‌برداری.
نکته مهم آن است که عمومی بودن منابع آب، لزوماً به معنای ضرورت تمرکز تمام اختیارات مدیریتی در یک دستگاه دولتی نیست؛ مالکیت عمومی و الگوی نهادی حکمرانی آب دو موضوع مستقل‌اند.
حریم رودخانه می‌تواند ملک خصوصی باقی بماند
*با توجه به این نوع مالکیت آب در ایران، مشخص کردن بستر و حریم رودخانه‌ها به‌عهده کدام نهاد است؟
در بررسی این موضوع باید به یک تفکیک حقوقی اساسی توجه کرد؛ مالکیت منابع آب و حق بهره‌برداری از آنها، موضوعی مستقل از مالکیت و وضعیت حقوقی اراضی بستر و حریم رودخانه‌هاست؛ زیرا آب یک منبع طبیعی است، اما بستر و حریم، محدوده‌هایی از سطح زمین هستند و تابع مقررات مربوط به اراضی‌بوده و ماهیتا متمایز هستند. مبنای قانونی تعیین بستر و حریم، ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۳۶۱ است. مطابق این ماده، بستر رودخانه‌ها و مسیل‌های طبیعی در اختیار حکومت قرار دارد و تعیین پهنای بستر و حریم با توجه به آمار هیدرولوژی و داغاب، بر عهده وزارت نیرو گذاشته شده است.
آیین‌نامه تعیین بستر و حریم مصوب ۱۳۷۹ نیز ضوابط اجرایی این موضوع را مشخص کرده است؛ بستر رودخانه با توجه به شرایط طبیعی، آمار هیدرولوژیک، داغاب و حداکثر طغیان با دوره بازگشت ۲۵ ساله تعیین می‌شود. حریم رودخانه اراضی مجاور بستر است که برای حفاظت و بهره‌برداری مناسب از رودخانه ضرورت دارد و حسب مورد از یک تا بیست متر از هر طرف بستر تعیین می‌شود.
تفاوت حقوقی این دو محدوده اهمیت زیادی دارد. بستر طبق ماده ۲ قانون در اختیار حکومت است، اما حریم اصولاً می‌تواند در مالکیت اشخاص خصوصی باقی بماند و صرفاً به دلیل حق ارتفاق و محدودیت‌های قانونی، برخی تصرفات در آن ممنوع یا محدود شود.
تعیین حریم انهار خصوصی تخلف قانونی است
*اختیارات وزارت نیرو در تعیین بستر و حریم رودخانه دربرگیرنده چه مواردی است؟
به طور کلی چند مورد را شامل می‌شود؛ اول، تعیین فنی و کارشناسی حدود بستر و حریم رودخانه‌ها و مسیل‌ها؛ دوم، نظارت بر تصرفات و فعالیت‌های واقع در بستر و حریم؛ سوم، جلوگیری از تجاوز و تصرفات غیرمجاز با استفاده از سازوکارهای قانونی؛ چهارم، صدور اجازه برای برخی اقدامات و تصرفات مجاز در بستر؛ پنجم، اقدام قانونی نسبت به اعیانی‌های مزاحم، با رعایت تشریفات و مقررات مربوط است.
چنانچه دیده می‌شود هیچ‌یک از این مقررات صلاحیت مالکیتی به وزارت نیرو اعطا نمی‌کند. هرچند بعلت ضعف دانش حقوقی و فنی ماموران وزارت نیروف در بسیاری موارد به تعیین بستر و حریم برای انهار دارای مالکین خصوصی اقدام می‌کنند که یک تخلف قانونی و اداری است؛ درحالی‌که تعیین محدوده آبراه‌های طبیعی نیز باید مطابق ضوابط فنی و تشریفات آیین‌نامه، از جمله اطلاع‌رسانی و امکان اعتراض اشخاص ذی‌نفع، انجام شود.
در نتیجه اختیار وزارت نیرو در تعیین بستر و حریم، ناشی از صلاحیتی است که ماده ۲ قانون توزیع عادلانه آب به این وزارتخانه واگذار کرده است؛ این صلاحیت را نباید با مالکیت بر تمام اراضی مجاور رودخانه یا اختیار مطلق برای سلب حقوق مالکانه اشخاص یکسان دانست. بنابراین و اگر بخواهم جمع‌بندی کنم، در نظام حقوقی ایران باید میان سه موضوع مستقل تفکیک کرد: اول، مالکیت یا تعلق عمومی منابع آب ناظر بر وضعیت حقوقی خود منبع طبیعی آب است. دوم، حق بهره‌برداری از آب ناظر بر حقوق اشخاص برای استفاده از منابع آب در چهارچوب مقررات قانونی است. سوم، وضعیت حقوقی بستر و حریم رودخانه‌ها که ناظر بر مالکیت و محدودیت‌های قانونی مربوط به قطعاتی از زمین است که در محدوده بستر یا حریم قرار می‌گیرند.
از این تفکیک می‌توان نتیجه گرفت که عمومی بودن منابع آب، به‌تنهایی مبنای تملک اراضی بستر و حریم نیست؛ همان‌گونه که اختیار وزارت نیرو در تعیین بستر و حریم نیز به معنای برخورداری از اختیار نامحدود نسبت به مالکیت اشخاص نیست.
رأی دیوان عدالت اداری حقوق مالکانه مردم را در برابر اختیارات وزارت نیرو حفظ می‌کند
*رأی اخیر دیوان عدالت اداری درباره ابطال مواد ۷ و ۸ آیین‌نامه بستر و حریم رودخانه‌ها مصوب ۱۳۷۹ دقیقاً چه می‌گوید؟
به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۷۰۹۵۲۰ مورخ ۱۴۰۵/۷/۷، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مواد ۷ و ۸ آیین‌نامه بستر و حریم رودخانه‌ها را در حدود نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع تشخیص داده و بطلان آنها را از تاریخ تصویب اعلام کرده است. مبنای رأی این است که حکومت اسلامی اختیار اداره و تنظیم بهره‌برداری از انفال را دارد، اما نمی‌تواند آنها را همچون مالک خصوصی اجاره دهد و اختیاراتی را که مختص مالک است اعمال کند. همچنین، محدود کردن مالکیت معتبر اشخاص بر زمین‌هایی که قبلاً بستر رودخانه بوده‌اند، اما اکنون دیگر بستر نیستند و جزو مرافق محل نیز محسوب نمی‌شوند، در صورت نبود ضرورت برای سلب مالکیت، خلاف شرع است.
*این رأی چه تغییری در اختیارات وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای ایجاد می‌کند؟
این رأی صلاحیت وزارت نیرو و شرکت‌های سهامی خاص آب منطقه‌ای در تعیین بستر و حریم رودخانه‌ها و نظارت بر دخل‌وتصرف در آنها را به‌طور کلی از بین نمی‌برد؛ بلکه مرز میان اختیارات مدیریتی و نظارتی این وزارتخانه با اختیارات مالکانه را مشخص می‌کند. بنابراین، وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای همچنان در چارچوب قانون توزیع عادلانه آب، وظایف قانونی خود را در تعیین بستر و حریم، حفاظت از منابع آبی و صدور مجوزهای لازم انجام می‌دهند، اما صرف این صلاحیت‌ها برای اجاره دادن اراضی بستر و بسترهای قدیمی و تعرض به حقوق مالکانه معتبر اشخاص کافی نیست. واگذاری و اداره این اراضی باید با رعایت صلاحیت قانونی دستگاه‌های ذی‌ربط و بدون تجاوز به حدود اختیارات مقرر انجام شود.
*رأی دیوان چه منافعی برای مردم و مالکان زمین‌های مجاور رودخانه‌ها دارد و چه پیامدهای منفی احتمالی ایجاد می‌کند؟
مهم‌ترین منفعت رأی، جلوگیری از اعمال اختیارات مالکانه بدون مبنای قانونی و شرعی و حمایت از مالکیت‌های خصوصی معتبر است. این تصمیم همچنین می‌تواند از محدود کردن حقوق مالکان زمین‌هایی جلوگیری کند که در گذشته بستر رودخانه بوده‌اند، اما در اثر تغییر طبیعی مسیر رودخانه از وضعیت بستر خارج شده‌اند. از سوی دیگر، رأی با روشن کردن حدود اختیارات دستگاه‌های اجرایی، زمینه کاهش اختلافات حقوقی و تصمیم‌های اداری خارج از صلاحیت را فراهم می‌کند. صدور این رای، تاکیدی است بر این موضوع که وزارت نیرو و شرکت‌های سهامی خاص آب منطقه‌ای نمی‌توانند به بهانه وقوع اراضی اشخاص در بستر و حریم یا استفاده از واژگان و مبهم و کلی خسارت و سیلاب و مواردی اینچنین، از اعمال حقوق معتبر مالکانهه اشخاص جلوگیری کرده و با هدف کسب درآمد و رفع ناترازی بودجه دستگاه متبوع، بر روی املاک مردم برنامه‌ریزی کنند.
این که در روزهای اخیر و متعاقب صدور رای دیوان دیده می‌شود که برخی اشخاص که غالبا فاقد دانش و تخصص حقوقی هستند، این رای دیوان را راهی برای تعرض به حریم و بستر رودخانه‌ها تصور می‌کنند از اساس اشتباه است. رأی دیوان صرفا حقوق مالکانه اشخاصی را که دارای مالکیت شرعی و قانونی هستند، در برابر تصمیمات فاقد پشتوان فنی و حقوقی وزارت نیرو محترم می‌دارد و حقی عمومی ایجاد نمی‌کند.
۲۳۳۲۳۳
